文/谢逸枫

面对来势凶猛的楼市政策打击，土地财政收入不受任何的影响，反而地方财政获取的土地出让收入再次迎来增长。2016年1~3季度，全国土地合同成交价款达到2.28万亿元人民币，比去年同期增长24.8%。更重要的是，这一增幅，是在全国各类土地出让总面积下降4.8%的情况下实现的，这意味着前三季度各类土地地价的迅猛增长。为什么土地出让总面积下降4.8%还会有如此高的土地收入增长？最主要的原因就是房地产价格、土地价格暴涨与高地价、高单价、高溢价地块猛增及大规模的地王潮、房企不缺钱疯狂举牌砸钱抢地、地方饥饿式卖地、一二线城市土地供应下降、地方基准价与起始价上涨、热钱与保险及理财、股市、债券、信托、基金的杠杆加杠杆上的资金进入土地市场、流动性过剩、货币超发、国进民退。

目前土地财政的问题是一个相当尖锐和突出的问题，“土地财政”是“寅吃卯粮”的短期行为，与国家所提倡的可持续发展战略是相悖的。许多地方把土地出让获得的收入作为城市建设的重要资金来源，其制度弊端已经越来越明显。

土地财政一直是外界对中国房地产市场最强烈的质疑与最残酷的批判，最为谴责的是土地财政垄断制度、维持房地产暴机制、高地价高溢价高单价高房地产价格运行思维、土地置换城市基础设施与置换地方债务模式。土地财政背后的逻辑真相就是1982年、1988年、1993年、199年、2004年宪法上的土地国家所有权-1994年财税制度上的分税制-1986年、1998年、2004年土地管理法、1991年、1999年、2011年、2014年条例上的垄断一级土地与二级土地供应权及土地使用权批租制、拆迁补偿不对等制-2002年土地制度上的土地招拍挂与价高者得地及地价基准价、起始价定价权-市场潜规则上的土地款返还-土地空置-土地款分期-土地性质、规划、产权期限、容积率等调整。因此，土地财政是中国最好赚钱的无本生意，因为永远没有竞争对手，因为不会担心亏损，睡觉都能赚大钱。

疯狂的土地财政盛宴，说明土地财政已经成为房地产市场调 控最大的绊脚石与影响政策效果的重要因素，失败已经是板上钉钉。释放四个重大信号：其一是地价上涨，未来将影响房地产的价格上涨，成为重要的推动力。而土地供应下降与地价的上涨，最后导致房地产价格的上涨预期更加的强烈。其二是土地财政成为地方最大的收入来源，靠房地产吃饭。一定程度上房地产支撑经济发展，靠土地运营城市，完善基础设施配套与返还地方债务。其三是土地财政弥补了财政收支不平。也就是一方面财政支出继续增加，而另一方面，收入则是大幅减少，最后导致了由7月的结余转为8月份的入不敷出。其四是土地创新高的同时，经济下行压力加上实体经济不景气、企业业绩下滑，导致税收减少。

金融机构应对流入房地产市场的资金加大监管，防控楼市风险和泡沫。目前参与房地产开发的除了开发企业自有资金外，还有银行、债券、证券、理财产品、信托计划、资管计划、保险等资金通过参与竞拍土地、项目开发等多种渠道流入，再加上购买端的个人住房贷款、各种消费贷款以及其他融资变相为购房资金等，甚至一些投资机构包括一些新三板上市公司融来的资金，也直接或间接进入了房地产市场。金融部门应当加大这方面的监管，引导更多的资金进入实体经济。十分值得注意的是，相比于2015年同期24.8%的显眼增幅，全国建设用地出让的面积呈现出下降态势。出让面积较2015年同比降低，出让收入较2015年前三季度增加，地价上涨的情态表现得十分明显。

按照国土资源部的统计数据显示，2016年前三季度，全国国有建设用地供应31.88万公顷，同比下降4.6%。其中，工矿仓储用地8.49万公顷，同比下降0.6 %；房地产用地7.10万公顷，同比下降7.8%；基础设施等其他用地16.30万公顷，同比下降5.2 %。全国土地出让面积14.31万公顷，同比下降4.8%。截至三季度末，全国105个主要监测城市综合、商业、住宅、工业地价分别为3767元/平方米、6868元/平方米、5781元/平方米和776元/平方米。价格环比增长率分别为1.40%、0.87%、2.11%和0.69%，同比增长率分别为4.57%、2.67%、6.77%和2.49%。

这四类土地中，住宅用地的同比增长率最高，而今年前三季度，正是房地产市场热度最高的周期。在部分热点城市房地产价格快速上涨的背景下，多个城市出现土地竞买高潮，二三线城市频繁出现刷新土地成交价格纪录的情况，在如是预期的引导下，住宅用地价格涨幅最高，并不令人意外。而在2015年全年，土地市场还一直呈现出萎靡态势，2015年四季度末，全国105个主要监测城市综合、商业、住宅和工业地价，分别为3633元/平方米、6729元/平方米、5484元/平方米和760元/平方米，同比分别增长3.16%、2.70%、3.92%和2.38%，较一季度分别下降0.09个、0.52个、提升0.94个和下降1.24百分点。

中原数据表示，2016年1月-5月23日中国合计出现152宗地王，1-8月，全国“地王”数量已达194宗，预计全年地王数量将创历史新高。克尔瑞研究报告中显示，截至9月底，全国共成交246宗单价、总价“地王”，预计今年“地王”数量将创历史新高。“地王”集中在一线和热点二线城市，其中合肥、南京、上海和杭州的土地市场火热，地王数量均在20宗以上。招商蛇口是重金夺地开发商的典型代表，前8个月共拿下6宗“地王”，主要分布在北京、深圳、南京等核心城市，总金额超过500亿元。截至9月23日，全国共计成交246宗地王。自3月份以来，土地市场明显回暖，地王数量直线提升，9月密集成交51宗单价、总价地王，创年内新高。

而8月上海、深圳相继诞生新的全国单价、总价地王，至今记忆深刻。地王主要集中在热点一、二线城市，合肥、南京、上海和杭州土地市场异常火热，地王数量都在20宗以上。未来“地王”项目入市将面临市场成交活跃度、房地产价格的涨跌幅度的考验。今年房企拿地成本明显上升，需要未来高房价予以覆盖。据中原地产研究中心的统计，截至10月11日，今年以来拿地最积极的50大房企拿地成本合计10459亿元，合计建筑面积为14374万平米，平均拿地成本7276.2元每平方米。去年同期，它们的平均拿地成本仅为4761元每平方米，今年平均拿地成本上升52.8%。今年以来，一线城市住宅土地楼面价同比上涨72.2%，二线城市涨幅达86.7%;一线城市住宅土地出让平均溢价率达94.6%，二线城市达65.23%。

最疯狂的还是9月份，中原地产研究部统计跟克而瑞统计数据虽然有些许出入，但9月创新高的统计一致。中原统计认定标准为单宗地总价超过10亿，溢价率超过100％，结果显示，截至9月26日，全国已出现了48宗地王。与克而瑞统计的前三季的地王分布城市不同，单从9月份来看，中原统计显示，地王城市主要集中在济南、东莞、南京、合肥、苏州、无锡、郑州、上海等城市。也就是说，济南和东莞这两座城市相对来说在这个月表现较为突出。事实上，土地市场最疯狂的9月也是热点城市相继出台限制性政策的时期。尤其是一些热点城市比如苏州、杭州限购政策出台后的土拍中依然疯狂不减，这使得市场对限购的效果并不买账。

克而瑞统计数据，截止2016年8月底，全国各大城市、区域总价地王、单价地王等211宗，拿地总金额高达4874.59亿，（仅不完全统计的地王数据，拿地金额已经接近5千亿）。总价超50亿的地王共19宗，全国最高总价地王310亿，最高楼面地王100315元/平方米，楼面价超5万元/平方米的地王6宗。中原地产研究中心统计数据显示：9月地王潮继续，截止22日，全国合计成交单宗土地超过10亿的地块达到了37宗，其中溢价率超过100%的地块达到了27宗，如果叠加已经触碰最高限价的南京14宗地块，合计9月份再次出现了42宗地王地块。1-8月，全国“地王”数量已达194宗，预计全年地王数量将创历史新高，截至到9月26日，全国共有242个地王。

2016年8月17日融信中国以110.1亿拍下上海静安区的一地块，可售楼板价达到14.3万/平方米，创下中国最贵单价地王纪录。2016年上半年，全国已出现219宗“地王”，成为有史以来地王出现最密集的年份。地王由一线蔓延至二线城市，“高总价、高单价、高溢价率”的三高地块普遍出现在一、二线城市。219宗“地王”中溢价率超100%的地块有109宗，超50%的达167宗。土地成本是房价的关键组成部分。2014年，土地成本和房地产相关税收占商品房销售额已达八成，其中土地成本单项占商品房销售额的比例也达54%，成为推高房价的重要原因。

国土资源部的统计数据显示，2016年1~3季度的土地出让合同收入再次呈现出大幅度比例的增加。2.28万亿元的土地出让合同收入是综合科目加总之后得出的收入。这其中包括三类土地，一是工矿仓储用地，二是房地产用地，三是基础设施等其他用地。这三类用地加总，被归为“全国国有建设用地”科目。2015年，全国土地出让收入还呈现出下降状态。财政部的统计数据显示，2015年，全国缴入国库的土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%。前三季度持续下降，第四季度止跌回升。财政部的统计显示，全国土地出让收入前三季度分别下降34.6%、37.9%、26.0%，第四季度止跌回升，增长9.5%。

相比之下，2016年前三季度的土地出让合同收入就已经呈现出增长的态势，幅度达到24.8%。如果比对财政部2015年财政部的统计数据看，2016年前三季度土地出让的合同收入，已经逼近2015年全年通过招拍挂渠道出让土地获取的合同收入。按照国土资源部的有关规定，中国内地绝大部分工业、房地产用地基础设施用地部分，都需要经过招拍挂程序出让。财政部的统计数据显示，2015年全年招拍挂和协议出让价款29820.20亿元，下降22.4%。两相对比，2016年前三季度的土地出让合同收入表现，十分显眼。从土地出让合同收入这一科目的表现看，2016年肯定会高于2015年。

全国土地出让收入在2014年和2015年连续两年超过4万亿后，在2015年下滑至3.25万亿，今年一、二线城市楼市火爆，能否带动土地收入再度攀升至4万亿?从目前的数据来看，这种可能性在逐步增大。中指最新报告显示，今年1-9月，全国300个城市土地出让金总额为19262亿元，同比增加40%。其中住宅用地出让金总额15021亿元，同比增加56%。此前同样来自该机构的数据显示，2016年1-6月，全国300个城市土地出让金总额为10818亿元，同比增加34%。其中住宅用地(含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地)出让金总额为8466亿元，同比增加53%。意味着今年7-9这三个月全国300的城市土地出让金总额超过8400亿元，地方政府土地吸金的速度在加快。

而2015年全国300个城市土地出让金总额为21793亿元。其中，住宅用地(含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地)出让金总额为15776亿元。按照过去几年的情况，中指院报告中涉及的300个城市土地出让金，占当年全国土地出让总收入的五成至八成之间。财政部9月13日发布“2016年8月财政收支情况”显示，今年1-8月累计，全国国有土地使用权出让收入20057亿元，同比增长14%。同在9月13日，国家统计局也发布数据显示，今年1-8月份，房地产开发企业土地购置面积12922万平方米，同比下降8.5%，降幅比1-7月份扩大0.7个百分点;土地成交价款4632亿元，增长7.9%，增速提高0.8个百分点。房地产开发企业购入土地的成交金额涨幅加速，而购入的土地面积降幅加速，这也可以说明房企购入土地的单价出现了上涨。

中国指数研究院数据显示，2016年1-9月，全国300个城市共成交土地15585宗，同比减少7%；成交面积57508万平方米，同比减少2%。其中，住宅用地4262宗，同比减少2%；成交面积18309万平方米，同比基本持平。与土地成交数量同比略减或持平相对应的是，土地出让金在快速增加，这意味着，土地价格出现了大幅上涨。1-9月全国300个城市土地出让金总额为19262亿元，同比增加40%。其中，住宅用地出让金总额15021亿元，同比增加56%，占到了前者的77%。1-9月，全国40个大中城市出让金以同比上涨为主，无锡等长三角热点城市涨幅居前。

2016年1-9月，全国300城市土地供需总量较去年同期小幅回落，地价呈普遍上涨态势，尤以二线城市表现突出，带动出让金同比增加四成。2016年1-9月，二线城市共推出土地6436宗，推出土地面积27067万平方米，同比增加0.2%；成交方面，共成交土地5543宗，成交土地面积23042万平方米，同比增加0.3%；土地出让金为11798亿元，同比增加80%；土地成交楼面均价为2727元/平方米。同比上涨81%；土地平均溢价率为57%，较去年同期上升42个百分点。9月，10个重点城市中除北京、广州、深圳外均有住宅用地成交，南京以125万平方米的成交量排在首位。1-9月，10重点城市中深圳、天津、杭州、南京、武汉5城市住宅用地累计成交量超过去年同期。

2016年1-9月，全国住宅用地成交总价排行前十的地块包括深圳2个、上海2个、南京2个、杭州1个、天津1个、苏州1个、合肥1个。上榜地块全部为城市或区域地王，可谓“含金量”十足，杭州、苏州、合肥均刷新历史总价纪录，天津、南京则创造年内地王。1-9月，全国土地出让金排名前二十城市成交总额为12268.6亿元，同比增加58%，上榜门槛达186亿元，同比上涨约52亿元。其中，在土地出让金排名中南京以1405.4亿元稳居第一，上海、苏州、杭州、天津等分获2-5名，出让金分别为1360.4亿元、1269.9亿元、1130.5亿元、919.6亿元。

香港的土地批租制是中国土地财政学习的主要教材。然而中国的土地财政只是学了土地批租制的皮毛，没有结合国内土地财政的实际情况进行深入剖析与深刻变革。首先中国的土地所有权集中掌握在zf手中，香港则是分散给不同的部门，并把土地收益纳入基金管理，最大限度控制了土地出让金收支的随意性，从政府层面杜绝了腐败。其次香港的建设用地供给走的是市场化路线，而内地的土地供给是zf的一二级垄断行为。最后是香港的土地属于私有性质，在出售或转让之前会进行初步开发，以提高出让成交价格，为土地出让者争取了更大的经济收益。内地则大肆低价强制性征收土地，再以高价转让给开发商，对土地出让者的利益视而不见。这是一场ZF与民众间的不公平交易，ZF在剥夺人民应得利益的基础上坐收“渔翁之利”，难免使民众怨声载道。

第一是分税制之下的土地财政根源。1994年，我国推行分税制，中央政府将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，并按该划分标准由中央和地方政府各自征收、各自管理。就国税与地税征收的税种划分而言，中央所征收的税种虽然没有地方征收的税种那样名目繁多，但都是征收难度相对地方简单、税源大而且集中的税种。此外，中央与地方共享税中，中央与地方所占的比例有天壤之别，可以看出二者间财权与事权的不对等。中央与地方zf共享税是由国税局征收，再把相应的比例划入地方金库，而中央上收国库与下放地方的比例差距之大令人瞠目结舌。国家为了加强和巩固中央财政的主体地位，造成了我国税收体系“强干弱枝”的局面，其合理性与适用性在当前形势之下有待考量和改善。

第二是土地置换城市基础设施与土地融资模式。现今土地出让已成为各地zf首选的融资手段。而土地是一种不可再生的稀缺资源，政府的卖地行为终究只是一种存量透支的不理性之举。地方官员通过卖地在任期内的确可以提高自己的政绩，甚至会有很大一部分“边缘收入”进入囊中，但是这种目光短浅的自利行为却给下一任官员解决财政问题带来了困难，同时也是极其失败的反面教材，容易滋生不良社会风气。此外这些地方zf催生的形象工程和政绩工程，是否符合地方长足发展的需要有待考虑。昆明长水国际机场就是一个地方gdp“大跃进”的典型比拼工具。昆明市政府耗资近380亿元建成了这个具有重大意义的中国西南门户国际枢纽机场，但运营期间因为阴雨雷电、大雾冰雹等恶劣天气，机场航班经常大面积延误甚至停飞，乘客对此极度不满,专家的选址却令人啼笑皆非。

第三是土地财政成为地方债务的“救命稻草”。政政支出增长过快是地方债台高筑的主要原因，尤其是在抵御金融危机时期，为了响应国家拉动内需的政策，地方zf只好大力投资公共基础设施建设，机场、地铁、广场等项目不断增加。然而这些项目的建设在拉动内需、刺激经济发展、带动就业的同时，也带来了地方债务增加的问题。这些重大工程的建设往往需要巨大的流动资金作为支撑，政府除了接受中央拨款，还得向金融机构借贷，这无疑加重了zf的偿债负担。在旧债未清、新债又急剧增加的窘况下，地方zf为缓解财政赤字，尽快弥补财政收入与财政支出间的漏洞，只好抓住了见效快、收益高的土地财政这根“救命稻草”。

我国土地财政的弊端越来越明显：一是恶化国民收入分配，扩大了城乡差距。在中国，对土地财政依赖比较严重的是经济不发达的城市和地区。因为缺乏高精尖产业的支持，这些城市和地区的人民收入水平不高，只能依靠出让土地来增加收入。二是影响产业结构调整和升级. 我国土地出让金掌握在政府手中，因此地方zf决定了资金的投向，继而引导了产业结构的变化。多年以来，地方的土地财政主要是用于城市建设，造成了建筑业的大发展，同时带动了与建筑相关行业的大繁荣，如钢筋水泥、机电五金和化工业等污染大、科技含量低、资源浪费大的低端产业。

三是破坏耕地，侵害了农民的合法权益。土地是不可再生资源，尤其是农业用地于国家民生大计有重要意义，更是不可忽略。四是推高了房地产的价格。中国的高房地产价格与zf对土地的垄断是密不可分的，甚至可以说互为因果关系。地方zf利用自身权利，强制性以低价收购土地，再通过土地招拍挂政策，将土地以高价转让给开发商。而房地产开发商为了弥补不断暴涨的地价与房价暴利之间的缺口，就将开发地块的房地产税费最终转化为商品房成本，最终又把相关成本和税费转嫁给消费者，由消费者为开发商的支出买单，这笔账单最终形成了高昂的房地产价格。

五是异化城市化过程。我国的土地财政已经由最初的zf低买高卖的简单方式转向由投资公司融资的高级方式，这种高级的土地财政模式刺激了zf疯狂的“圈地运动”。城市化最主要的标志是城市人口在总人口中比重的上升。在我国城市化不断推进的过程中，zf依靠扩大城市空间规模来加快城市化进程是存在问题的，尤其是在中型城市,昆明呈贡新城的建立就是一个极其鲜明的例子。呈贡新城从2007年建成至今，出现了高楼林立却人迹稀少的荒凉景象。13座市政大楼自2007建成后被空置了3年，搬迁工作才开始进行；虽然现已有9所高校8.5万师生入驻，但是入住率仍然极低；除大学城附近外，想要看见一辆出租车简直比登天还难。因此，呈贡新城被戏称为“鬼城”，视为中国造城失败的集中体现和房地产泡沫的缩影。

如何化解中国“土地财政”困局：一是加快我国征地制度改革。将zf主导的行政征地模式转变为土地出让者与购买者协商的经济模式。中国《宪法》规定，城市土地归国家所有，凡用于经营活动的国有城市土地，国家为所有者，然后下放一定权力给地方zf，地方zf在出让土地后，把土地出让金分为三部分：一部分上缴国家，一部分归地方财政，剩余部分则是中央和地方共享。因为土地出让金上缴国家的部分占了很大比例，地方可支配的份额相对较少，Zf为了支撑地方支出就利用强权大量征地，强拆强买，侵害了农民的合法权益。为了农民的利益与土地资源的可持续发展，zf应减少行政干预，退出征地过程，实现建设用地的市场化，改变当前征地过程中的不平等现象。

二是加强转变zf职能。我国现行土地财政最根深蒂固的问题在于zf对土地资源配置起着绝对控制和支配的作用，让市场在土地资源配置中发挥基础性作用。zf在市场调节失灵时及时伸出“援手”扶持即可。三是加大中央财政转移支付力度。在全国财政这块大蛋糕中，国家把最大的那一块分给了中央，约占整块“蛋糕”的五分之四，而地方财政占很小的一部分，只有五分之一。 这样的划分比例难以满足国家改革的初衷，因为中央与地方土地财政之间的角逐是永无休止的，过分扩大中央财政的比例，毫无疑问就打击了地方税收的积极性。就中国现行政治体制而言，如若土地财政退出地方财政体系之中，要弥补这个巨大的财政缺口，就需要加大地方财政在国家财政中所占的比例，需要中央财政作出让步和调整。

同时还要加大中央财政对地方财政的返还力度，以及地方上级财政对下级财政的补助。换言之，就是要重新切割财政蛋糕，重新划分国税和地税的比例，使地方财政切割财政蛋糕的比例大于五分之一，分成比例更多向地方倾斜。在改进和完善现行转移支付制度的同时，还应深化省级以下财政体制改革，建立规范的省对市、市对县、县对乡的财政转移支付制度，让地方zf逐步摆脱对土地出让金的依赖。当前，土地收入的公开透明程度不断提高，但是支出部分的公开透明工作却没有取得很大进展。也就是说，zf只公开土地出让的收入情况，对这笔资金的使用情况却避而不谈。四是宪法中的土地所有权与土地制度上的招拍挂方式调整。